El presidencialismo plebiscitario | Letras Libres
artículo no publicado

El presidencialismo plebiscitario

El primer dilema constitucional de México fue optar entre la república o la monarquía. Una vez tomada la decisión en favor de la organización republicana, surgió la cuestión de cómo denominar a los titulares de los órganos del poder, en especial al que desempeñaría las funciones ejecutivas.

Hasta entonces la historia de los sistemas republicanos sólo registraba seis denominaciones para los depositarios del gobierno en una república: cónsul,1 en Roma; podestá2 en las repúblicas medievales italianas; Lord protector, en la breve República Inglesa; estatúder, en la República Holandesa; Directorio3 y Consulado, en las primeras repúblicas francesas, y presidente4 en el caso de Estados Unidos. La nomenclatura era, por ende, muy limitada, y algunas de estas instituciones resultaban anacrónicas o contradictorias5 en relación con una república de nuevo cuño. En ningún caso se pensó en la institución republicana del Consulado, tal vez por tener a la vista la experiencia napoleónica. En cambio, la idea del Directorio fue considerada; en el Congreso Constituyente de 1824 estuvo presente en los debates.

El sistema presidencial se estableció en México prácticamente por eliminación de las otras opciones propias de una estructura republicana. La diferencia entre las experiencias francesa y estadounidense era clara: la primera había basculado entre el terror y la dictadura, mientras que la segunda había estabilizado la vida de las trece ex colonias inglesas. Con independencia de lo postulado por la doctrina Monroe,6 que incluía la proscripción del sistema parlamentario en el continente americano, para evitar la posible afinidad política con Gran Bretaña, México y los demás países del hemisferio independizado de España optaron por el sistema presidencial de manera natural.

Aun así, en los debates constituyentes de varios países recién independizados, antes de hablarse de un “presidente”, se propuso la figura de un “director”, como reflejo del directorio establecido por la Constitución Francesa de 1795, aunque, a diferencia de ésta, en lugar de un órgano plural (cinco miembros) prevaleció, con pocas excepciones, la idea un órgano singular. No debe olvidarse, por ejemplo, que la Constitución Mexicana de 1814, que eludió adoptar alguna denominación particular para el Supremo Gobierno, previó que éste tendría una integración colegiada. Estaba presente, inequívocamente, la idea del Directorio francés.

En la Argentina, la Constitución de 1814 adoptó al “Director Supremo”. Esta figura fue ratificada sucesivamente por las cartas fundamentales de 1815, 1817 y 1819, y sólo en el quinto texto constitucional, de 1826, apareció la denominación del presidente. Otro tanto sucedió en Chile, cuya primera Constitución, de 1818, estableció la figura del “Supremo Director”. Esta figura permaneció en las constituciones de 1822 y 1823, y fue hasta la cuarta, de 1828, cuando se optó por la forma presidencial. En Colombia, la Constitución de Cundinamarca, de 1812, previó un poder ejecutivo Colegiado, compuesto por tres integrantes. A su vez, la primera Constitución Peruana, de 1822, adoptó la estructura directorial, mediante una Junta Gubernativa integrada por tres miembros. El Uruguay, curiosamente, incorporó la figura presidencial en su primera Constitución, en 1800, y en la de 1852 puso en vigor el modelo directorial, con un Consejo Nacional de Gobierno integrado por nueve miembros. El experimento fracasó, y quince años después restablecieron el sistema presidencial.

La Constitución de Estados Unidos tuvo mucho cuidado al diseñar el procedimiento para elegir al presidente.7 Se trataba, decían los constituyentes, de crear una especie de monarca temporal, pero procuraron no darle un poder excesivo. Por eso adoptaron un ingenioso mecanismo para elegirlo: el colegio electoral. Así, la fuente de legitimidad era, en cuanto a los diputados, el pueblo; en cuanto a los senadores, los congresos de los estados, y en cuanto al presidente, un colegio electoral. El poder del presidente no procedía directamente del pueblo, sino de un órgano intermedio. Por eso se registran varios casos en los que un presidente ha sido elegido a pesar de tener menos votos populares que su adversario.

En Francia, en cambio, se introdujo una importante variación al sistema presidencial, porque la Constitución de 1848 acentuó las notas monárquicas del presidente. La Segunda República Francesa fundó el presidencialismo plebiscitario, al establecer que el presidente sería elegido por sufragio universal y que, si ningún candidato obtenía más de la mitad de los votos, la Asamblea designaría presidente, por mayoría absoluta, entre los cinco candidatos más votados. En la primera ocasión no hubo necesidad de utilizar este mecanismo, luego conocido como ballotage, porque Luis Napoleón Bonaparte recibió 5.5 millones de votos, de los 7.8 emitidos. Con él se inició el presidencialismo plebiscitario, que en Francia duró poco, pero que haría larga escuela en América Latina.

Paulatinamente, las constituciones del hemisferio fueron acogiendo la idea de la elección plebiscitaria del presidente. Bolivia la adoptó en la Constitución de 1851; el Perú, en 1856; Venezuela, en 1858; el Ecuador, en 1861; El Salvador, en 1864; Honduras, en 1865; el Brasil, desde su primera constitución republicana, en 1891; Panamá, desde su primera Constitución, en 1903; Colombia, mediante la reforma de 1905 a la Constitución de 1886; el Uruguay, en su segunda Constitución, de 1918. En términos generales, no hubo una gran urgencia, porque se habían encontrado formas para conculcar la facultad electoral de los ciudadanos, manipulando los resultados de acuerdo con la voluntad de los jefes políticos locales o nacionales. En el caso de México, la Ley Orgánica Electoral de 1857 fue apenas objeto de discretos ajustes a lo largo de las décadas siguientes, y no representó un obstáculo para las reelecciones del presidente Benito Juárez ni del presidente Porfirio Díaz, por ejemplo.

En 1917, sin embargo, dentro de la estrategia anunciada por Venustiano Carranza y abrumadoramente secundada por los diputados, se procedió a fortalecer la figura presidencial, dándole una base plebiscitaria a su origen. En su discurso del 1˚ de diciembre de 1916, Carranza mostró sin ambages los efectos del sistema plebiscitario que proponía: “Si se designa al presidente directamente por el pueblo, y en contacto constante con él por medio del respeto a sus libertades, por la participación amplia y efectiva de éste en los negocios públicos, por la consideración prudente de las diversas clases sociales y por el desarrollo de los intereses legítimos, el presidente tendrá indispensablemente su sostén en el mismo pueblo; tanto contra la tentativa de cámaras invasoras, como contra las invasiones de los pretorianos. El gobierno, entonces, será justo y fuerte.”

En la actualidad, la elección indirecta del presidente no es una opción que pueda siquiera sugerirse. Conforme al desarrollo de los sistemas democráticos, no cabría plantear la supresión del derecho de los ciudadanos a elegir al presidente de la República. En cambio, sí existen otros mecanismos, como el gobierno de gabinete, cuya adopción ha proliferado en los sistemas presidenciales, que permiten distinguir entre las funciones de representación del Estado y las del ejercicio del gobierno. Ambas pueden recaer en el presidente, pero no confundidas. Los presidentes pueden seguir desempeñando ambas tareas, a condición de que, para no asfixiar al sistema representativo, se permita que el Congreso ejerza facultades de control sobre el órgano colegiado denominado gobierno.

Entre las varias causas que han generado la presencia de caudillos y dictadores en América Latina, figura el presidencialismo plebiscitario. El origen plebiscitario del poder presidencial, vinculado con la extrema concentración del poder, como sucede en México conforme a lo dispuesto por el Artículo 82 Constitucional, genera distorsiones que afectan los controles políticos ejercidos por el Congreso.

Ante la inminencia de una nueva elección en México, la falta de ajustes institucionales que atenúen la excesiva concentración del poder por parte del presidente implica riesgos para la supervivencia de la democracia. Como bien ha dicho Enrique Krauze, si no existen fórmulas de compromiso para gobernar, “todo puede suceder, y todo se puede perder en un santiamén”. Con la estructura actual, si el próximo presidente no contara con mayoría en el Congreso, que le permitiría gobernar a la antigua usanza, ni dispusiera de los instrumentos constitucionales para construir una coalición que lo apoyara, sus opciones primarias serían dos: renunciar de hecho, como lo hizo el presidente Vicente Fox, el ejercicio del poder, mantener la parálisis institucional por otros seis años, o aplicar el modelo bonapartista, ya utilizado en nuestro hemisferio por Alberto Fujimori y por Hugo Chávez, de hacer valer desde la presidencia la fuerza plebiscitaria de su origen, y convocar un nuevo Constituyente. Estas opciones no dependerán solamente de las intenciones de quien sea elegido; dependerán en mayor medida de una estructura constitucional que no ha sido modificada para consolidar la democracia en México. ~